KOLOM – Perdebatan mengenai unsur kerugian negara dalam Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU Tipikor) kembali menjadi perhatian publik. Muncul pertanyaan mendasar: apakah kerugian negara masih perlu menjadi unsur dalam pembuktian tindak pidana korupsi?
Persoalan ini tidak boleh dilihat semata-mata dari kepentingan investasi, keberanian pejabat mengambil keputusan, ataupun kepastian hukum bagi dunia usaha. Ada kepentingan yang jauh lebih mendasar, yakni bagaimana negara melindungi uang rakyat dari penyalahgunaan kekuasaan dan penyimpangan anggaran.
Pada 20 Oktober 2026, Ketua Dewan Ekonomi Nasional (DEN), Luhut Binsar Pandjaitan, menyampaikan rekomendasi penyempurnaan UU Tipikor kepada Presiden Prabowo Subianto.
Sehari kemudian, 21 Oktober 2026, DEN memberikan klarifikasi bahwa rekomendasi tersebut bukan untuk menghapus unsur kerugian keuangan negara, melainkan memperjelas mekanisme pembuktiannya sekaligus memperluas jangkauan pemberantasan korupsi.
Klarifikasi tersebut patut diperhatikan. Namun, perdebatan yang berkembang harus menjadi momentum untuk mengkaji kembali hubungan antara kebijakan pejabat, penyimpangan anggaran, kerugian negara, dan pertanggungjawaban pidana.
Sebagai mantan auditor pemerintah, saya memandang persoalan kerugian negara harus ditempatkan dalam kerangka pemeriksaan yang objektif, profesional, dan berdasarkan bukti.
Kerugian negara tidak muncul dengan sendirinya. Selalu ada proses, keputusan, tindakan, atau kelalaian yang harus ditelusuri untuk mengetahui penyebabnya.
Kebijakan Pejabat Bisa Menjadi Pintu Masuk Penyimpangan
Dalam penyelenggaraan pemerintahan, pejabat mempunyai kewenangan mengambil kebijakan. Kewenangan tersebut meliputi pengadaan barang dan jasa, pengelolaan aset, pemberian izin, investasi pemerintah, hingga kerja sama dengan perusahaan swasta.
Sepanjang kebijakan dilaksanakan sesuai ketentuan, berdasarkan iktikad baik, dan untuk kepentingan masyarakat, keuntungan yang diperoleh perusahaan bukanlah sesuatu yang otomatis melanggar hukum.
Persoalannya menjadi berbeda apabila suatu kebijakan sengaja direkayasa untuk memberikan keuntungan kepada korporasi tertentu secara melawan hukum.
Sebagai contoh, pemerintah daerah memiliki aset bernilai tinggi. Kemudian muncul kebijakan yang memungkinkan aset tersebut dialihkan kepada perusahaan tertentu dengan harga tidak wajar dan melalui prosedur yang bertentangan dengan peraturan.
Secara administratif, kebijakan tersebut mungkin terlihat sah. Ada keputusan pejabat, surat persetujuan, dan dokumen pendukung.
Namun, bagi seorang auditor, dokumen yang lengkap belum tentu membuktikan bahwa suatu transaksi benar secara substansi.
Auditor harus menguji dasar kewenangan, proses pengambilan keputusan, kewajaran harga, kepatuhan terhadap peraturan, hubungan antarpihak, dan dampak keuangan yang ditimbulkan.
Apabila ditemukan kerugian negara yang nyata, penyebab serta pihak-pihak yang berkontribusi terhadap kerugian tersebut perlu ditelusuri berdasarkan bukti.
Di sinilah pentingnya membedakan kebijakan yang sah tetapi tidak berhasil dengan kebijakan yang sengaja disalahgunakan.
Jangan sampai diskresi dijadikan tameng untuk melindungi penyalahgunaan kewenangan. Sebaliknya, jangan pula pejabat yang mengambil keputusan secara benar dipidana hanya karena hasil kebijakannya tidak sesuai harapan.
Pekerjaan Tidak Sesuai Spesifikasi: Uang Dibayar, Kualitas Dikurangi
Salah satu bentuk penyimpangan yang kerap menjadi objek pemeriksaan adalah pekerjaan pemerintah yang tidak sesuai dengan spesifikasi kontrak.
Sebagai ilustrasi, pemerintah mengalokasikan anggaran Rp10 miliar untuk pembangunan jalan.
Menurut kontrak, pekerjaan harus memenuhi ketebalan, volume, dan kualitas material tertentu.
Namun, berdasarkan hasil pengujian teknis, sebagian pekerjaan ternyata tidak memenuhi persyaratan yang telah disepakati.
Apabila pemerintah telah membayar penuh Rp10 miliar, sedangkan nilai pekerjaan yang berhak diterima berdasarkan hasil pemeriksaan hanya Rp8 miliar, terdapat selisih pembayaran Rp2 miliar yang harus diperiksa dan dipertanggungjawabkan.
Angka tersebut hanyalah ilustrasi. Dalam pemeriksaan sesungguhnya, penghitungan harus memperhatikan hasil pengukuran fisik, pengujian kualitas, ketentuan kontrak, pembayaran, serta faktor relevan lainnya.
Tetapi bagi seorang auditor, pertanyaannya tidak berhenti pada berapa besar kekurangan pekerjaan.
Siapa yang mengawasi proyek tersebut? Siapa yang melakukan pengukuran? Siapa yang menyatakan pekerjaan telah selesai? Dan siapa yang menyetujui pembayaran?
Apakah penyimpangan terjadi karena kesalahan teknis, kelalaian pemeriksaan, wanprestasi kontrak, atau kesengajaan yang melibatkan sejumlah pihak?
Semua pertanyaan itu harus dijawab melalui pemeriksaan yang didukung bukti memadai.
Kesalahan teknis atau wanprestasi tidak otomatis menjadi tindak pidana korupsi. Namun, apabila ditemukan rekayasa dokumen, penyalahgunaan kewenangan, dan unsur pidana lainnya, penanganannya tidak cukup diselesaikan hanya melalui perbaikan pekerjaan atau sanksi kontrak.
Negara tidak boleh membayar penuh untuk pekerjaan yang kualitas maupun volumenya sengaja dikurangi.
Pekerjaan Fiktif: Dokumen Lengkap, Barang Tidak Ada
Bentuk penyimpangan yang lebih serius dapat terjadi pada pekerjaan atau pengadaan barang yang ternyata fiktif.
Bayangkan sebuah instansi menganggarkan pengadaan barang senilai Rp2 miliar.
Kontrak tersedia. Berita acara serah terima telah ditandatangani. Dokumen pembayaran lengkap. Dalam laporan pertanggungjawaban anggaran, pekerjaan bahkan dinyatakan selesai 100 persen.
Namun, ketika auditor melakukan pemeriksaan fisik, barang yang seharusnya dibeli ternyata tidak pernah diterima pemerintah.
Inilah alasan mengapa pemeriksaan tidak boleh berhenti pada dokumen administratif.
Auditor harus melakukan pengujian fisik, konfirmasi kepada pihak terkait, pencocokan dokumen, pemeriksaan transaksi, serta penelusuran pembayaran sesuai kewenangannya.
Apabila terbukti pembayaran telah dilakukan tanpa adanya barang atau manfaat yang diterima pemerintah, nilai pembayaran tersebut dapat menjadi dasar penghitungan kerugian negara setelah melalui pengujian yang dapat dipertanggungjawabkan.
Selanjutnya, perlu ditelusuri apakah terdapat pemalsuan dokumen, penyalahgunaan kewenangan, atau kerja sama melawan hukum yang memenuhi unsur tindak pidana.
Dokumen lengkap belum tentu berarti pekerjaan benar-benar dilaksanakan. Tanda tangan pejabat juga tidak otomatis menjamin kebenaran isi dokumen.
Karena itu, auditor harus mampu menembus formalitas administrasi untuk menemukan fakta sebenarnya.
Kerugian Negara Harus Nyata, Bukan Sekadar Dugaan
Dalam hukum keuangan negara, terdapat prinsip bahwa kerugian harus dapat dibuktikan.
Pasal 1 angka 22 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara mendefinisikan kerugian negara atau daerah sebagai kekurangan uang, surat berharga, dan barang yang nyata serta pasti jumlahnya akibat perbuatan melawan hukum, baik sengaja maupun lalai.
Selain itu, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016, yang diucapkan pada 25 Januari 2017, menyatakan kata dapat dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.
Putusan tersebut menegaskan pentingnya pembuktian kerugian yang nyata (actual loss), bukan sekadar potensi kerugian (potential loss), pada delik yang mensyaratkan unsur kerugian negara.
Ketentuan mengenai perbuatan melawan hukum dan penyalahgunaan kewenangan yang merugikan keuangan atau perekonomian negara kini juga diatur dalam Pasal 603 dan Pasal 604 KUHP.
Dari perspektif audit, ketentuan tersebut menuntut pemeriksaan yang objektif dan metode penghitungan kerugian yang dapat diuji.
Namun, satu hal harus dipahami: tidak semua kerugian negara merupakan tindak pidana korupsi, dan tidak semua tindak pidana korupsi mensyaratkan kerugian keuangan negara.
Kesalahan administrasi, wanprestasi, kelalaian, dan risiko bisnis yang sah harus dibedakan dari perbuatan yang memenuhi unsur pidana korupsi.
Sebaliknya, tindak pidana seperti penyuapan dan gratifikasi tertentu mempunyai unsur pembuktian tersendiri, tanpa harus terlebih dahulu membuktikan adanya kerugian keuangan negara.
Karena itu, revisi UU Tipikor harus memperjelas unsur setiap jenis tindak pidana, bukan justru menimbulkan penafsiran yang membingungkan.
Inspektorat Harus Menjadi Radar, Bukan Sekadar Pemeriksa Setelah Kerugian Terjadi
Hal penting lainnya adalah efektivitas pengawasan pemerintah.
Indonesia memiliki berbagai lembaga pemeriksaan, pengawasan, dan penegakan hukum.
Ada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektorat Jenderal kementerian, serta Inspektorat Provinsi dan Kabupaten/Kota.
Di sisi penegakan hukum terdapat KPK, Kejaksaan, dan Kepolisian.
Dengan begitu banyaknya lembaga tersebut, pertanyaan yang perlu diajukan bukan hanya bagaimana menghitung kerugian setelah penyimpangan ditemukan.
Pertanyaan yang lebih mendasar adalah mengapa penyimpangan tersebut tidak dicegah sejak awal.
Mengapa pekerjaan yang tidak sesuai spesifikasi bisa dinyatakan selesai?
Mengapa pembayaran dapat dicairkan untuk pekerjaan yang ternyata tidak dilaksanakan?
Mengapa kebijakan yang mengandung risiko penyimpangan tidak terdeteksi lebih dini melalui sistem pengendalian internal?
Pertanyaan-pertanyaan ini menunjukkan bahwa pemberantasan korupsi bukan semata-mata persoalan penindakan, tetapi juga menyangkut efektivitas pengawasan dan tata kelola pemerintahan.
Dalam pandangan saya, Inspektorat harus menjadi radar integritas, sekaligus mata dan telinga gubernur, bupati, serta wali kota dalam menjaga pemerintahan dari penyimpangan.
Inspektorat tidak seharusnya baru bergerak setelah proyek selesai, uang terlanjur dibayarkan, atau kasus mencuat ke publik.
Pengawasan berbasis risiko perlu diperkuat sejak perencanaan, pelaksanaan, pembayaran, hingga pemeriksaan hasil pekerjaan.
Pengawasan yang efektif tidak berarti mengambil alih kewenangan pejabat pelaksana. Justru pengawasan harus memberikan peringatan dini agar kesalahan dapat diperbaiki dan penyimpangan dicegah sebelum menimbulkan kerugian negara.
Lebih baik mencegah satu miliar rupiah uang rakyat hilang daripada menghabiskan waktu bertahun-tahun untuk berusaha mengembalikannya.
Revisi UU Tipikor Jangan Memberikan Ruang bagi Penyalahgunaan Kewenangan
Menurut saya, penyempurnaan UU Tipikor harus diarahkan pada enam kepentingan mendasar.
Pertama, mempertahankan unsur kerugian negara pada delik yang memang mensyaratkannya, disertai mekanisme pembuktian yang jelas, objektif, dan dapat diuji.
Kedua, memperjelas standar dan metodologi penghitungan kerugian negara, termasuk kewenangan lembaga pemeriksa serta kedudukan hasil pemeriksaan dalam proses penegakan hukum.
Ketiga, membedakan secara tegas kesalahan administrasi, risiko bisnis yang sah, wanprestasi kontrak, dan tindak pidana korupsi.
Keempat, memberikan perlindungan hukum kepada pejabat yang mengambil keputusan dengan iktikad baik, berdasarkan prosedur, kewenangan, dan parameter yang terukur. Perlindungan tersebut tidak boleh menjadi alasan untuk membenarkan konflik kepentingan atau penyalahgunaan jabatan.
Kelima, memperkuat pengawasan internal, mekanisme peringatan dini, serta pemulihan kerugian keuangan negara.
Keenam, memperluas pemberantasan korupsi terhadap perbuatan yang tidak selalu mensyaratkan kerugian negara, termasuk melalui pengaturan yang jelas mengenai perdagangan pengaruh dan bentuk penyuapan yang belum terjangkau secara memadai.
Pembaruan hukum harus memberikan kepastian bagi pejabat yang bekerja secara benar, sekaligus menutup peluang bagi pihak yang sengaja menyalahgunakan kekuasaan.
Jangan sampai revisi undang-undang justru memperlemah kemampuan negara menelusuri dan memulihkan uang rakyat.
Penutup: Jangan Hilangkan Jejak Uang Rakyat
Pada akhirnya, kerugian negara tidak boleh dipandang hanya sebagai angka dalam laporan hasil pemeriksaan.
Di balik angka tersebut terdapat uang rakyat, hak masyarakat atas pelayanan publik, dan kewajiban pemerintah mempertanggungjawabkan setiap rupiah yang dikelola.
Ketika anggaran pembangunan jalan diselewengkan, masyarakat kehilangan hak atas infrastruktur yang layak.
Ketika anggaran fasilitas pendidikan dibayarkan untuk barang yang tidak pernah ada, peserta didik kehilangan sarana yang seharusnya mereka nikmati.
Ketika kebijakan direkayasa untuk menguntungkan korporasi tertentu secara melawan hukum, kepentingan publik dapat menjadi korban.
Karena itu, perdebatan mengenai revisi UU Tipikor jangan berhenti pada persoalan menghapus atau mempertahankan satu unsur pidana.
Yang lebih penting adalah bagaimana negara mampu menelusuri penyebab kerugian, menghitung jumlahnya secara objektif, mengidentifikasi pihak yang bertanggung jawab, dan memastikan pemulihan uang negara.
Bagi seorang auditor, kerugian negara adalah akibat yang harus dibuktikan. Perbuatannya harus ditelusuri, penyebabnya harus dijelaskan, dan pihak yang bertanggung jawab harus ditentukan berdasarkan bukti.
Sementara itu, aparat penegak hukum wajib membuktikan terpenuhi atau tidaknya seluruh unsur tindak pidana sesuai ketentuan yang berlaku.
Jangan sampai kesalahan administrasi dipaksakan menjadi korupsi. Namun, jangan pula rekayasa pekerjaan, penyalahgunaan kewenangan, dan pengalihan aset negara secara melawan hukum berlindung di balik alasan kebijakan atau diskresi.
Sebab uang negara bukan milik pejabat, bukan milik pengusaha, dan bukan milik kelompok tertentu. Uang negara adalah amanah rakyat yang wajib dijaga dan dipertanggungjawabkan.
Makassar, 23 Oktober 2026
Penulus
H. Makmur Idrus
Mantan Auditor Ahli Madya Inspektorat Provinsi Sulawesi Selatan dan Pendiri Sultan Hasanuddin Center Makassar
